V jednom z předchozích dílů seriálu Měnová politika jsme se zabývali mandátem moderních centrálních bank a možnými konflikty mezi cenovou a finanční stabilitou, ať už na makro či mikro (dohledové) úrovni. Konstatovali jsme, že tyto mandáty nejsou v zásadním rozporu a dají se dobře vykonávat v rámci jedné instituce. V jiném příspěvku jsme analyzovali problém tzv. časové nekonzistence v měnové politice a jak se ze snah o jeho překonání zrodila formální i neformální nezávislost moderních centrálních bank na vládě a její politice. V dnešním díle se podíváme na nezávislost (nebo lépe autonomii) centrální banky vykonávat svůj mandát bez přímého ohledu na nařízení a politiku vlády či jiných institucí podrobněji. Především, co to znamená?
Na první pohled je to zřejmé: centrální banka by neměla při vykonávání svého mandátu přijímat pokyny od jiných institucí, především od vlády. Proč? Protože (jak jsme vysvětlili v jiném příspěvku o tzv. „Helicopter Money“) centrální banka je jediná instituce v ekonomice, která nikdy nemůže být insolventní, protože má státní monopol na tisk peněz. A tisk peněz představuje pro každou vládu lákavý způsob jak si zajistit dostatek zdrojů pro své výdajové plány. Vlády většiny zemí na světě ovšem chápou (nebo metodou pokusu a omylu pochopily), že zneužití tohoto monopolu povede k totálnímu rozvratu ekonomiky a že se vyplatí se tohoto lákadla vzdát a uzavřít ho pevně v nedobytné a nezávislé instituci, jakou je centrální banka, a ochránit její nedobytnost řadou zákonů a opatření, ne nepodobných ochranným kouzlům Bradavic z posledních dílů Harryho Pottera.
Jak daleko by ale měla tato ochranná kouzla sahat? Jejich primárním cílem je podřídit tisk peněz výkonu mandátu centrální banky a ne potřebě financování vlády. Jinak řečeno, ochrana nezávislosti centrální banky by měla především zajistit, že centrální banka má plnou kontrolu nad svou účetní bilancí a rozvahovými položkami. Pokud tomu tak není a vláda může centrální banku donutit k poskytnutí (byť dočasných nebo dobrými úmysly opentlených) půjček vládním či soukromým institucím, tak hovoříme o tzv. fiskální dominanci, tedy o situaci, kdy fiskální politika a její potřeby dominují nad potřebou zajištění cenové stability a měnová politika musí zajišťovat fiskální solventnost.
S problémem přímé fiskální dominance se už drtivá většina zemí na světě vypořádala, neboť má pro ekonomickou stabilitu ekonomiky neoddiskutovatelně katastrofální následky. Co ale volba režimu měnové politiky, způsobu kontroly měnového kurzu nebo úrokových sazeb? Měla při těchto rozhodnutích postupovat centrální banka autonomně nebo by je měla řídit vláda, nebo nějaký kompromis?
Obvyklá praxe je taková, že „režimové otázky“, tedy otázky systému, jakým bude centrální banka plnit svůj mandát jako strážce cenové stability, zůstávají do značné míry v gesci vlády, která o nich minimálně spolurozhoduje. Tak například je obvyklé, že vláda rozhoduje o režimu měnového kurzu, tedy o tom, zda je kurz pevně ukotven k některé jiné světové měně nebo zda se pohybuje volně podle poptávky a nabídky. Jinde celý režim měnové politiky prochází pravidelným přehodnocením, jako například každých pět let v Kanadě. U nás zase vláda spolurozhoduje o výši inflačního cíle.
Naproti tomu je dobrým pravidlem, že výkon měnové a kurzové politiky v rámci daného režimu by měl být plně pod kontrolou centrální banky. Jedná se tedy o konkrétní kroky, jakými jsou nastavení parametrů a úrokových sazeb při operacích centrální banky s ostatními subjekty na měnových a kapitálových trzích, pravidla obezřetností politiky apod., tedy to, co si běžně pod výkonem měnové politiky představujeme. Někdy se tomu též říká nezávislost v použití nástrojů (instrumentů) měnové politiky.
Nezávislost v použití nástrojů měnové politiky však vypadá snadněji na papíře než v praxi, kde na ni číhají mnohé praktické překážky. Pokud například vláda rozhoduje o platech vedoucích zaměstnanců banky, či je dokonce přímo jmenuje, lze si asi těžko představit, že se centrální banka nebude při výkonu měnové politiky aspoň trochu řídit přáním vlády.
Takový tlak na centrální banku může mít různou skrytou formu. Například předčasné oznámení o tom, kdo bude budoucím guvernérem může efektivně omezit autonomii rozhodování stávajícího guvernéra. Jinde může zase nezodpovědná fiskální politika doslova vydírat centrální banku, která se bude „v dobré víře“ zdráhat zvýšit úrokové sazby z obavy, že úrokové náklady obsluhy státního dluhu by mohly způsobit kolaps veřejných financí a tak rozvrátit celkovou finanční a ekonomickou stabilitu země. Ostatně nepredikovatelné vydávání státních dluhopisů ve velkých objemech může snadno omezit efektivitu transmisního mechanismu měnové politiky, neboť centrální banka může ztratit vliv na tvorbu úrokových sazeb v ekonomice.
Toto všechno jsou projevy tzv. skryté fiskální dominance, která je v praxi mnohem hůře detekovatelná a měřitelná než výše zmíněná kontrola nad rozvahou centrální banky, ale je přesto neméně nebezpečná. V podstatě jediný způsob, jak se s ní uspokojivě vypořádat spočívá v kvalitní politické kultuře a silných institucích, které se ovšem nerodí přes noc. Proto taky pozorujeme problémy se skrytou fiskální dominancí spíše v nových demokraciích a rozvíjejících se ekonomikách než v zemích s dlouhodobě stabilním institucionálním prostředím.
